联合国秘书处的运作模式与我国国际组织人才培养

2019年03月15日 09:15　来源：中国社会科学网-中国社会科学报　作者：汤蓓

　　秘书处是联合国六大机构之一。要全面认识联合国，不能忽略秘书处在联合国整体运作中的作用。现任秘书长古特雷斯就任伊始，在对工作人员发表的讲话中提出：“如果说联合国是多边主义的一个主要支柱，联合国的职员便是联合国这个国际组织的主要支柱。”可以说，秘书处不仅是服务于大会、经济和社会理事会、安全理事会等机构的“秘书”，同时也在很大程度上是全球治理政策的制定人与执行人。恰当地认识秘书处对联合国整体运作及其政策的影响，不仅是联合国研究中重要的学术议程，同时也对我国国际组织人才培养的目标与要求具有重要的启示作用。

　　独特的组织运作模式

　　在德国社会学家马克斯·韦伯关于典型官僚制的描述中，官僚机构拥有被清晰界定的职责范围，以等级制原则组织内部关系，根据严格的程序运作，并且在人才聘用与选拔中遵循选优制。因此，在许多国家内部，与“你方唱罢我登场”的政党政治相比，政府运作往往被看作具有稳定性、连续性、专业性、非人格化等特点。但若以此“理想型”为标尺去衡量联合国秘书处的实际运作，却会观察到截然不同的组织运作图景。

　　首先，联合国秘书长以及整个行政机构的职责范围常常是模糊不清的，表现出相对于成员国授权与控制的独立性。秘书长相关研究是目前对联合国行政机构研究中最成熟、成果最丰硕的领域。大部分研究者都承认，现实中的联合国秘书长并非消极的行政管家，而是国际组织运作中具有自主性的政策引导者与规范催化者。笔者认为，一方面，从委托—代理的内在逻辑看，为了完成成员国设立的任务，行政机构必须拥有一定的自主裁决的权力。另一方面，联合国拥有众多成员国，利益的多样性——尤其是发达国家与发展中国家在各领域的分歧，使得国际组织通过的协定总是带有一定的模糊性。其结果是，行政机构时常根据组织文化重新诠释国际规范或根据自我界定的组织目标重新阐释成员国的授权。

　　其次，在秘书处内部，虽然存在上下级关系，但是行政机构相对于行政首长、下级相对于上级也具有一定的独立性。这一点从联合国管理改革的曲折进程中表露无遗。一方面，成员国对于秘书处的结构变革拥有最终的否决权。另一方面，秘书长“精兵简政”的努力常常遭到内部员工的抵制。

　　最后，与国家政府机构相比，联合国的行政机构在行政程序与办事方式上受到的监督更少且具有更大的不确定性。当今世界各国虽然政体各异，但都通过法律与立法部门对行政行为进行约束与指导，媒体、政党等也扮演着监督者的角色。相较而言，在国际层面上则缺少直接的政治控制与宪法的制衡，国家间联盟的脆弱性与不稳定性也使得对秘书处的监督与问责变得更加困难。此外，国际组织的雇员来自于世界各国，文化上具有多样性、认同上则具有双重性。这些因素都妨碍了联合国秘书处以一贯的、统一的、上令下行的方式开展活动。

　　综上所述，联合国秘书处中的权力结构与管理形态有别于传统意义上的官僚组织。从研究的角度来看，这带给我们两点启示：第一，联合国秘书处的运作及其在国际公共政策制定中发挥的作用具有多样性与复杂性。第二，对联合国秘书处的研究要重视对行政首长与高级官员的研究，同时也不能忽略在等级制阶梯中处于中层甚至下层的专业官员起到的作用。

　　联合国秘书处的三种人

　　委托—代理理论与组织社会学是目前分析国际官僚机构运作的两大主要路径。尽管前者从与成员国之间的权力关系入手，而后者强调组织文化这一行政机构的内在特征，但都认可结构性因素决定了组织的行动逻辑。笔者从个体动机与行政策略出发，抽象了三种类型的国际官僚，以此提供一种理解联合国秘书处运作的分析框架。

　　第一种国际官僚类型是忠于成员国的“政治人”。尽管《联合国宪章》规定了国际公务员的“专属国际性”，但事实上，国家实力一直是秘书处职位在国家间分配的重要依据。据统计，在联合国会员国中，14个经济较为发达的国家占据了超过50%的专业人员职位。“政治人”在秘书处中的行政策略是服务型的，在与成员国关系上扮演着工具性与反应性的角色。秘书处中的第二种国际官僚可以被概括为追求全球治理事业的“企业家”。他们将联合国所代表的国际合作、人类进步的理想作为行动指南。最后一种类型的国际官僚可以被描述为主要谋求个人职业发展，试图在秘书处的层级结构中占据更高领导地位或拥有更大控制权的“组织人”。与国家公务员制度类似，国际公务员系统中职位的高低决定了某一职员的地位和福利高低。为了获得更大的权威，“组织人”会努力强化自身的政治自主性并寻求扩大行政机构的规模与能力。

　　无可否认，这三种人是一种对国际官僚行为逻辑的简单化的理想模型，无论是个体的国际职员，还是国际行政机构，都可能存在着两种甚至多种不同模式的混合。但总体而言，我们依然可以观察到其中占据主导的行为动机，以及由此驱动的秘书处行政风格与政策影响。

　　注重国际组织人才培养

　　自国家提出国际组织人才培养的目标以来，各高校对此均高度重视，从培养机制、课程设置、实习实践等多方面进行了有益的探索。但是，在国际组织人才的培养目标和培养内容上，依然存在一些争论。结合对联合国秘书处的运作研究，笔者试图从两个方面谈谈对我国国际组织人才培养的看法。

　　首先是“培养什么人”的问题。针对目前将在校大学生作为主要培养对象、以进入国际组织任职为培养目标的国际组织人才培养方式，有的研究者认为，“专家资源才是国际组织人才的真正内涵所在”，要有效解决我国参与全球治理的主要矛盾、加强话语权，重点应放在“帮助相关领域的专家学者进入国际组织机构任较高职位”以及“输送专家进入国际组织‘智库网络’”。这一观点虽然正确地指出国际组织人才培养的对象与输送的渠道应该多元化，但忽略行政机构特别是初中级职位对于全球治理的政策影响力则有失偏颇。即便专家学者能够提出好的规范与新的政策主张，也需要在国际组织内部制度化、常规化并加以落实才能发挥实效。研究型人才与实践型人才两手抓，重视国际职员的培养，并形成高—中—初级职位全面布局的人才梯队，是我国国际组织人才培养目标中的应有之义。

　　其次是“培养什么”的问题。熟悉国际组织规则、外语能力突出、拥有跨文化沟通能力、具备跨学科背景知识，这是大部分培养项目对国际组织人才素质要求的理解，课程体系也按照这样的要求进行设计。笔者认为，这样的培养内容侧重的是国际组织人才的“能力培养”。从对秘书处内三种人的分析中可以看到，在通过“能力门槛”，进入国际组织任职后，国际职员对联合国地位的认识和对全球治理事业的理解决定了他们的行动方式，也预示着国际组织不同的发展路径。事实上，在联合国等国际组织的招录标准中，思想政治（相信什么）被排在工作能力（能做什么）之前。从这个角度来看，在我国的国际组织人才培养与选拔中，对变革全球治理体系、构建人类命运共同体、实现人类共同理想的“信念培养”至少应当被放在与能力培养同等重要的位置。

　　（作者单位：上海外国语大学国际关系与公共事务学院）