【教育强国】加快高等教育资源布局调整 建设高等教育强国

2022年07月01日 14:32　来源：中国社会科学网　作者：李作章

关键词：高等教育资源;中西部地区;资源布局

党的十九大报告提出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”经过长期努力，我国高等教育进入普及化发展阶段，内涵建设、质量提升不断取得新突破，教育教学改革全面深化，办学水平和育人能力持续提升，国际影响力竞争力显著增强，为科技进步、国家富强、民族振兴发挥了战略支撑作用。当前，我国已建成世界最大规模的高等教育体系，一批高校和一大批学科跻身世界先进行列，为建设高等教育强国打下坚实基础。为实现高等教育强国目标，需要在已有基础上一进步加快我国高等教育资源布局调整，积极探索和有效推进高等教育体制机制改革，更好地维护高等教育公平正义，让更多的人共享高等教育改革发展成果。

　　我国高等教育资源布局的历史演进 

　　新中国成立到改革开放前期，我国形成了以北京、天津、上海、沈阳、武汉、南京、成都、西安等为中心城市，以重点院校带动多个高等教育区域中心的形成与发展，也确立了北京、上海、湖北、江苏等省（直辖市）的高等教育优势地位。1952年，我国对原有高等院校的院系进行调整，将部分高校由东部迁至中西部地区，最终形成20世纪后半叶中国高等教育系统的基本格局，并一直影响至今。1978年改革开放前，国家根据东北、华北、西北、中南、东南、西南的行政区域划分分配高等教育资源，在各行政区域中心城市新建一批高校。这一时期高校资源布局实行计划性，体现国家意志，突出服务经济建设和社会资源供给，区域间高等教育资源总体处于相对均衡状态。

　　改革开放至今，伴随着政治经济体制和社会发展的巨大变革，我国高等教育经历了恢复、发展、改革和创新的巨大变化，建立起基本适应经济社会发展的高等教育体系，走出了一条有中国特色社会主义的高等教育发展道路。以“211工程”“985工程”为核心的重点建设计划的实施，拉开了中央部委院校与地方院校的差距。世纪之交的扩招改革为地方高等教育的规模扩张和高等教育跨越式发展提供了历史机遇，一些省份的高等院校数量有了大幅增长。从高校增加数量来看，2020年普通高校数量上依然是江苏（167）、广东（154）、山东（152）、河南（151）位列全国前四。四个省份均是我国排名前列的经济和人口大省，人口数量、经济总量与高校数量具有一定的相关性。从高校数量增长率来看，海南（320%）、宁夏（280%）、贵州（275%）位于前三，增长率前7名的省份均位于中西部地区。高等教育基础薄弱、高校数量较少的中西部地区，在国家相关政策的支持下有了较快发展。但由于区域间经济差距的不断扩大，区域间高等教育资源的配置和办大学的能力也体现出较大差别，呈现出东部资源密集、中西部资源稀疏的“东高西低”格局。

　　我国高等教育资源布局的基本特征

　　第一，高等教育资源布局与行业产业布局的交织性。新中国成立后的前30年，以发展重化工业为主和集中力量办大事的制度设计，奠定了高等教育资源布局的总基调，条块分割体制在塑造高等教育空间布局方面发挥了独特作用。新中国成立初期，国家在东部地区和“三线地区”部署了大批中央直属大型企业，围绕产业发展需要布局建设了一大批直接管理的高校，从而形成了行业部委与地方政府条块分割的体制。在我国原有的高等教育体系中，所属中央部委的学校建校历史较长、实力雄厚、行业影响力大，成为构成地方高等教育综合实力的中坚力量。正如迈克尔·波特（Michael E. Porter）指出的那样，产业的集聚优势与产业大学的集中分布具有相同的地缘轨迹，并共同促成区域竞争力。

　　第二，高等教育资源布局与经济发展水平的协同性。我国高校主要集中在全国政治中心城市（北京）和经济发达地区（长三角地区、珠三角地区、粤港澳地区、京津塘环渤海地区）和区域中心城市（如西安、武汉、广州、成都、沈阳等）。集中在这些地区和城市的高校更容易得到相对充足的办学经费，实现迅速发展。北京的高校财政支出明显高出其他三个直辖市，人口、经济大省广东和湖北等传统高等教育大省经费投入明显高于西部地区省份。处于经济欠发达、交通不便利城市的地方院校经费年投入严重不足，制约了发展。

　　第三，高等教育资源布局的历史传承性和现实发展性。北京大学、清华大学、天津大学、南开大学、复旦大学、南京大学、东南大学、浙江大学、厦门大学、东北大学等新中国成立之前即已建立的历史名校，在经过了社会主义改造和国家持续的重点支持后，高居于整个高等教育体系的顶端。而中国人民大学、哈尔滨工业大学、大连理工大学等新中国成立之后建立的高校，则通过两次院系调整快速提升实力，在国家的大力支持下跻身一流院校之列。这些具有重要影响力和强大竞争力的龙头院校，成为区域高等教育水平与实力亦即区域之间高等教育差距的重要标志。

　　第四，高等教育资源布局政策驱动的外部效应性。“九五”计划期间实行的“211工程”和1998年之后实施的“985工程”将优质高校主要集中在北京、上海、江苏、湖北、湖南、陕西、天津、山东等省、直辖市，相对其他地区体现出明显优势。2008年我国将原国防科工委7所直属高校转交给国家工业和信息化部管理。这7所高校大多数是“985工程”大学，拥有强大、雄厚的优质高等教育资源。上个世纪90年代开始的高等教育管理体制改革，推行大规模的高等学校合并、划转等政策，九十多所高校按照地域关系划转地方政府主管，进一步加剧了区域间高等教育资源布局的差异性。

　　推进高等教育资源布局调整的建议 

　　第一，推进资源配置和体制机制改革，实现高等教育和经济协调发展。高等教育布局不仅是高等教育自身的问题，涉及到经济社会发展的诸多方面，高等教育布局结构优化要放到经济社会发展全局中考虑。应以提高高等教育和经济社会发展综合水平的协调性为依据，以更加充分发挥高等教育促进经济社会发展的功能为导向，通过资源配置优化和体制机制改革不断完善高等教育和经济社会发展的良性互动格局。具体来说，对于高等教育领先经济发展的地区，应该通过高等教育学科及产业结构调整，减少本地毕业生人才流失，增强高等教育促进区域经济社会发展的功能；对于高等教育落后于经济发展的地区，应该找到自身高等教育发展的弱项，明确提升高等教育水平的方向，通过提高高等教育办学质量为当地经济社会发展提供充分的人才资源和辐射带动。

　　第二，健全高等教育扶持机制，加大对欠发达地区高等教育的支持力度。国家高度重视对中西部高等教育的支持力度，实施了若干支持中西部高等教育发展的措施，如实施中西部高等教育振兴计划，新增招生计划向中西部高等教育资源短缺的地区倾斜，扩大东部高校在中西部地区招生规模，加大东部高校对西部高校对口支援力度，以东部率先发展带动中西部高等教育的共同发展，以重点大学带动非重点大学的特色发展等等。鼓励高等教育资源充分的省份在满足本省需求的基础上，更多面向中西部地区招生等等。在保证现有措施得以落实的同时，中央应进一步加大支持力度，定期对措施落实情况进行评估，研究解决落实过程中存在的问题。其中，提高师资力量是办好高等教育的关键，中央政府应完善激励政策，鼓励高水平教师到中西部高等学校任教；建立必要的津贴制度，让高水平教师在中西部高等学校安心从教、舒心工作；完善教师的区域流动机制，避免中西部地区高等学校教师过度外流。财政和行政部门应针对地区竞争力水平差异，分梯度式地进行资金投入和制定相关鼓励政策，拒绝“一刀切”的扶持方式。

　　第三，推进高等教育制度体系创新，实施供给侧改革和扩大内外开放。随着区域协调发展战略的实施，东北等老工业基地振兴和京津冀经济圈、长江经济带、粤港澳大湾区建设已经上升为国家战略，成为事关国家全局的更大战略区域。同时，“西三角（川渝陕）”等次级区域也处于酝酿和发展中。而东北地区、粤港澳大湾区又是关乎东北亚开放、东南亚开放的具有国际意义的区域。新的形势下，这些超越省级行政区划的区域已经成为连接国家与国家、国家与地方的重要载体。应进一步推进京津冀、长三角、珠三角等地区高等教育协同发展，教育现代化监测评估；推动黄河流域九省区教育协同发展；积极落实关于推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划，支持高起点新机制创建高水平大学及办学合作。支持新兴的一、二线城市加大引进国内外优质高等教育资源，把广州、深圳、青岛打造为新的高等教育中心，成为新的高等教育资源集聚区域。

　　第四，创新区域高等教育合作机制，多途径增加优质高等教育资源。鼓励和支持各地区开展多种形式的区域高等教育协作和招生、院校合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。发达地区采取对口支援、高校招生指标倾斜、教师挂职等方式帮扶欠发达地区的高等教育发展。东部高校特别是部属院校应尽力完成好国家交给的支持中西部高等学校发展的各项任务，定期选派高水平教师和干部到中西部高等学校任教工作，积极主动开展各类短期培训和学位教育以提高中西部地区的在职教师素质能力，并通过科研合作提高中西部高校的科研水平。高校尤其是国家重点建设的高校应该在不违背教育公平原则、保障高校权益的前提下，向中西部地区分配更多的招生计划，逐步提高东部高校对中西部考生的录取率，以减少由于高等教育资源配置差异所产生的高等教育机会不公平。此外。国家重点建设高校还可以通过联合办学或设立分校、研究院的方式支持中西部地区增加优质高等教育资源，促进中西部高等教育发展。应发动社会力量建立各类高等教育发展基金，制定更有效的政策，鼓励社会力量向中西部地区的高等学校捐赠。制定更有效的政策，鼓励社会力量向中西部地区捐资办学。

　　第五，提升地方政府治理能力，建立高等教育自我发展机制。立足服务国家区域发展战略，优化区域教育资源配置，加快形成点线面结合、东中西呼应的高等教育发展空间格局，提升高等教育服务区域发展战略水平。国家需遵循差异化、非均衡以及集群发展的原则，通过强化省级政府的统筹权、建立多元评价制度以及科学规划来促进省级高等教育快速发展。地方政府把高等教育优先发展战略摆在重要位置，把高等教育发展纳入到区域经济社会发展规划全局中来考虑，大力提升自身教育治理能力，以区域经济社会发展环境改善带动地方高等教育整体水平的提升。

　　【本文系2021年度辽宁省经济社会发展研究重点委托课题“辽宁教育治理体系和治理能力现代化研究”（2021lsljdybkt-011）阶段性研究成果】 

　　（作者系辽宁教育学院副研究员）